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La constitution syrienne ne sera que des mots sur papier jusqu'à ce que le pouvoir soit transféré au niveau local

La Syrie est confrontée à des problèmes économiques de longue date qui ont été considérablement exacerbés par sa guerre de neuf ans. Le coût de la reconstruction du pays sera énorme. Mais avant qu'il ne puisse y avoir de discussion sur l'allégement des sanctions ou l'assistance économique, des réformes politiques et économiques clés doivent être mises en œuvre. Il s'agit avant tout de la dévolution du pouvoir au niveau de gouvernance le plus local. Étape nécessaire à toute réforme politique ou économique significative, la gouvernance locale peut contribuer à lutter contre un État centralisé profondément corrompu qui ne fait aucun cas de l'État de droit ou du constitutionnalisme. La localisation doit être priorisée et placée au cœur des efforts de la communauté internationale pour soutenir les pourparlers constitutionnels des Nations Unies à Genève.

Un problème des décennies en devenir

Au cours des dernières décennies, le régime au pouvoir en Syrie a suivi un programme économique lent et à courte vue déterminé par les besoins du moment, fortement dépendant des ressources naturelles et orienté vers la survie du régime plutôt que vers la croissance et le développement. Cette stratégie a été modelée sur l'expérience soviétique et soutenue par l'Union soviétique. Pourtant, les maigres ressources de la Syrie et l’effondrement éventuel de l’Union soviétique (et sa perte en tant que bienfaiteur clé) ont entraîné un net ralentissement économique. Depuis la fin des années 90, la Syrie est confrontée à une grave instabilité socio-économique, une situation qui s'est nettement aggravée depuis le début de la guerre. Il souffre de taux de chômage élevés, d'une augmentation spectaculaire des niveaux de pauvreté et d'une détérioration du niveau de vie, qui ont tous été exacerbés par la récente pandémie de COVID-19. Cependant, la réalité est que les défis économiques dévastateurs de la Syrie sont le résultat de sa structure politique autoritaire et de la nature des relations politico-économiques développées sous la domination du parti Ba’ath. En proie à une corruption généralisée, au clientélisme, à l’inefficacité bureaucratique, à un secteur agricole instable et peu performant, à des entreprises publiques inefficaces et à un manque d’investissements étrangers, l’économie syrienne est devenue de plus en plus improductive.

Le système en place depuis que Bachar al-Assad a pris le pouvoir pour la première fois en 2000 nous a directement amenés là où se trouve la Syrie aujourd'hui. Héritant d'un pays en proie à des problèmes économiques et confronté à un mécontentement croissant, Bachar a engagé des réformes économiques au début des années 2000, qui devaient être suivies de réformes politiques, pour contrer le risque de bouleversement. Le régime Assad et le parti Ba’ath ont adopté une économie sociale de marché – un modèle chinois qui, en principe, combine une économie de marché et des protections sociales. Il visait à réformer le secteur public, qui resterait l'employeur dominant en Syrie, soulignant le rôle important de l'État dans la protection de la société. Le modèle est censé produire une croissance économique sans sacrifier la stabilité politique, mais le manque de volonté politique du Parti Baas de s'engager dans une réforme économique significative du secteur public ou d'inclure le secteur privé comme moteur de la croissance a rendu l'approche chinoise irréalisable.

Suite aux prétendues réformes, la situation n'a fait qu'empirer. Le chômage a augmenté, atteignant un pic en 2008 à 11%, parallèlement à une hausse de l'inflation et à une forte augmentation du coût de la vie. En conséquence, entre 2004 et 2011, les taux de pauvreté ont augmenté de 10%, principalement dans les zones rurales, alors même que les inégalités se sont aggravées en raison de la montée d'une nouvelle élite commerciale riche. Le mécontentement face aux réformes a augmenté et les manifestants ont commencé à défiler dans les rues des villes syriennes en 2011. Au début, les Syriens ont exigé une «réforme politique et économique», suivie de «liberté, justice et dignité». Pourtant, le parti Ba’ath a affronté la vague de protestations avec une violence brutale, tuant et mutilant d’innombrables civils. Il n'a pas fallu longtemps pour que les manifestants commencent à exiger la chute du régime d'Assad.

Référendum constitutionnel de 2012

Un référendum constitutionnel a eu lieu le 26 février 2012, comme une étape cosmétique pour apaiser la population. Pourtant, le changement le plus important a été la fin théorique du monopole politique du parti Baas au pouvoir sans mettre en place de mesures pour réformer le paysage politique, économique ou social. En effet, la constitution comprenait déjà de nombreux articles qui, s'ils étaient correctement appliqués, amélioreraient les performances de l'économie. Cependant, sous le règne du Ba’ath, la constitution n’a été que de simples mots sur le papier et n’a pas atteint d’objectifs ostensibles allant de la garantie des libertés économiques à la liberté d’opinion et d’expression.

Depuis 2012, la situation est allée de mal en pis. Encore plus d'entreprises d'État ont été créées qui opèrent par le biais d'institutions informelles appliquées par des acteurs informels (par exemple, la famille Makhlouf) ou par des organisations formelles, telles que des agences officielles, agissant de manière illégitime (par exemple, wasta ou connexions personnelles). Ces soi-disant entreprises d'État ne sont cependant pas un phénomène nouveau en Syrie. En raison de la rareté des ressources économiques, et en particulier des biens matériels tels que le pétrole et les envois de fonds, le régime Assad a déplacé son contrôle politique de l'économie il y a des décennies vers des ressources économiques indirectes telles que la création d'entreprises d'État par le biais d'institutions familiales informelles (par exemple, Syriatel , propriété de Rami Makhlouf, cousin germain de Bashar). Ces institutions informelles – y compris les réseaux patron-client – ont eu plus d’influence que les institutions formelles sur la formation de l’économie syrienne. Et avec l'augmentation des sanctions internationales au cours des neuf dernières années, un plus grand nombre de copains du régime comme les hommes d'affaires Samer Foz et les frères Qaterji ont profité de l'économie de guerre grâce à des pratiques illégales comme la contrebande, s'enrichissant et fournissant des avantages à court terme au régime aux dépens du public.

Les comités constitutionnels d’aujourd’hui ont la tâche écrasante de s’attaquer à bon nombre des problèmes énoncés ci-dessus, notamment les principes économiques et la séparation des pouvoirs, qui sont énoncés dans la constitution actuelle mais ne sont pas appliqués dans la pratique. Rien ne garantit simplement que ces lois et principes seront appliqués. Il existe une forte résistance au respect du constitutionnalisme et à la mise en œuvre de la constitution de 2012, que ce soit au sein du régime Assad ou à l'extérieur des acteurs. Ceci est le résultat du règlement politique de la Syrie et de la répartition du pouvoir organisationnel, y compris la structure du régime et les réseaux patron-client, qui sont «personnalisés» et ne reposent pas sur des contrats formels qui peuvent être légalement appliqués.

Les deux principaux enjeux

L’économie politique de la Syrie souffre de deux problèmes principaux. Premièrement, le régime Assad – copiant le modèle soviétique – consiste en plusieurs structures hiérarchiques qui se chevauchent et sont conçues pour maintenir la stabilité politique. Ces structures descendantes permettent aux dirigeants de contrôler tous les aspects du pays, du niveau régional au niveau villageois, y compris le système judiciaire. Ce système est en place depuis l'époque de Hafez Assad et n'est pas propice à une réforme politique ou économique. Les efforts de mise en œuvre des changements sont bloqués ou sévèrement limités à différents niveaux. Cette configuration du pouvoir est plutôt bonne pour la répression et le maintien du soutien et du pouvoir de l'État.

Deuxièmement, une centralisation excessive affecte négativement les performances et l'efficacité de la bureaucratie. En Syrie, la peur de la punition contribue à ce que les institutions adoptent des approches plus conservatrices, et en effet le niveau inférieur de gouvernement a un intérêt minime à être productif. Demander aux technocrates de négocier avec des fonctionnaires étrangers ou des acteurs locaux pour accroître l’efficacité et la qualité de la bureaucratie les exposera au risque d’être pénalisés s’ils ne produisent pas les résultats escomptés. De plus, les élites politiques font partie des réseaux économiques ou des demandeurs de rente (se livrant à des activités de corruption pour gagner de la richesse sans aucune contribution de productivité), et n'ont donc aucune motivation pour créer des conditions équitables pour les autres acteurs.

Changer le modèle politique et économique

Ces deux problèmes ont conduit à des carences dans la structure politique de la Syrie, à savoir le monopole du parti au pouvoir sur la répartition du pouvoir. En examinant la structure du régime Assad et la nature du règlement politique en Syrie, la seule façon de mettre en œuvre et d'appliquer la constitution est de déplacer la distribution interne du pouvoir vers le bas et de renforcer la confiance. Actuellement, le régime Assad existe dans un état de paranoïa extrême et se concentre sur l'objectif principal de contrôler le pays. Il récompense la fidélité, plutôt que les résultats, avec l'accès aux ressources. Un meilleur modèle politique (et donc économique), cependant, obligerait Assad et les principaux dirigeants à déléguer le pouvoir et l'autonomie à des niveaux de gouvernance inférieurs pour bénéficier des initiatives et récompenser ceux qui les poursuivent en fonction des résultats. Alors que les germes de ce modèle ont déjà été plantés dans la loi sur l'administration locale (loi 107/2011), qui met l'accent sur la délégation du pouvoir et la création d'unités administratives, cette loi doit encore être mise en œuvre.

En effet, il ne sera pas facile d'obtenir une telle concession du régime. Cependant, étant donné la situation économique et politique actuelle ainsi que le cadre juridique existant de la Syrie, qui envisage un régime décentralisé, il pourrait y avoir une fenêtre pour mettre en œuvre une telle réforme. La Russie soutient non seulement le processus constitutionnel syrien, mais elle pousse également les responsables du régime d'Assad à s'asseoir et à négocier. La levée des sanctions internationales contre le régime syrien dépend du résultat de ce processus. Et avec près de 65% des infrastructures syriennes détruites depuis le début du soulèvement, la Russie se concentre sur l'obtention d'investissements directs étrangers pour financer la reconstruction. En outre, la situation économique de la Syrie devient de plus en plus désastreuse, car elle souffre de l’impact de la crise au Liban voisin et des retombées de la pandémie de COVID-19. L'espoir est que tous ces facteurs pousseront le régime à prendre le processus de Genève plus au sérieux.

La notion de séparation des pouvoirs dans la constitution vise à entraver l'agrégation du pouvoir politique et économique. L’économie syrienne continuera de souffrir jusqu’à ce que le pouvoir politique soit limité et dirigé vers des objectifs limités. L'espoir est qu'une nouvelle constitution, si elle est prise au sérieux et correctement mise en œuvre, aidera la Syrie à passer d'un État dont les institutions, les règles et les politiques dépendent des préceptes de sa direction à un État où la répartition du pouvoir est restructurée de sorte que les niveaux inférieurs du gouvernement peut jouer un plus grand rôle.

Ammar Shams Aldin a obtenu sa maîtrise en économie politique du développement de l'Université SOAS de Londres, avec une concentration sur la région MENA. Auparavant, il a géré la société civile et les programmes de gouvernance financés par le gouvernement américain en Syrie et en Turquie pendant plusieurs années. Il est actuellement basé aux États-Unis. Les opinions exprimées dans cette pièce sont les siennes.

Photo de Dursun Aydemir / Anadolu Agency via Getty Images

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