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Reconnaître ou ne pas reconnaître: la reconnaissance de la Palestine par l'UE

La reconnaissance d'un État palestinien est l'une des réponses potentielles que les États de l'Union européenne réfléchissent en réponse à une annexion israélienne de territoire en Cisjordanie, le ministre des Affaires étrangères du Luxembourg, par exemple, déclarant une telle démarche «inévitable» en cas de annexion. La question de la reconnaissance internationale d'un État palestinien n'est pas nouvelle et a été soulevée à plusieurs reprises au fil des ans. La question se situe à la jonction entre le droit international, la diplomatie et la politique. La reconnaissance d'un État dépend de critères juridiques stipulés par le droit international en termes de population, de superficie, de gouvernance efficace et de capacité à gérer les affaires étrangères. Elle concerne également les circonstances politiques et diplomatiques, telles que l’impact de la décision sur les affaires étrangères et les conflits internationaux, et est souvent influencée par la politique intérieure.

Les États membres de l'UE peuvent décider indépendamment de reconnaître ou non un État, et il y a parfois des désaccords internes sur le sujet (par exemple, sur la question de la reconnaissance du Kosovo). Cependant, l'UE peut également décider de la «reconnaissance collective», par exemple des États sortant de l'effondrement d'un cadre multinational (comme ce fut le cas avec la désintégration de la Yougoslavie), ou lorsque l'indépendance est obtenue par accord (par exemple, au Timor oriental et Soudan du sud). L'UE a également adopté des décisions collectives de refus de reconnaissance, dans des cas comme le nord de Chypre, Taiwan et la Crimée.

La reconnaissance comme outil diplomatique

Dès la Déclaration de Venise de 1980, les États européens ont toujours soutenu le droit palestinien à l'autodétermination et à une solution à deux États. Au cours du processus de paix israélo-palestinien, l'Europe a supposé que la reconnaissance d'un État palestinien serait une composante de l'accord sur le statut final et une incitation à conclure un accord de paix. Cependant, à la suite de l’effondrement du processus de paix et du gel diplomatique qui s’est ensuivi, la question de la reconnaissance s'est posée à nouveau, mais cette fois comme un possible outil diplomatique pouvant être utilisé avant la conclusion d’un accord.

L'Organisation de libération de la Palestine (OLP) a lancé sa campagne pour la reconnaissance internationale d'un État palestinien à la fin des années 1980. S'adressant à une réunion du Conseil national palestinien en Algérie le 15 novembre 1988, le chef de l'OLP Yasser Arafat a déclaré la création d'un État palestinien indépendant. C'était aussi la première fois que l'OLP adoptait le principe des deux États et en même temps acceptait la résolution 242 des Nations Unies basée sur les frontières de 1967. À la suite de cette déclaration, plus de 100 États ont annoncé la reconnaissance d'un État palestinien, et la Ligue arabe et l'Organisation de la coopération islamique ont approuvé son adhésion. Il convient de noter que les États d’Europe de l’Est (y compris la Pologne et la Hongrie) qui sont actuellement membres de l’UE ont déjà reconnu à ce stade l’État palestinien comme faisant partie du soutien du bloc soviétique à son indépendance. De nombreux États ont par la suite élevé le niveau de représentation de l'OLP dans leur pays au statut d'ambassade, mais au-delà de ces mouvements, la reconnaissance était principalement symbolique et déclarative.

En septembre 1993, Israël et l'OLP ont échangé des lettres de reconnaissance mutuelle. L'OLP a reconnu Israël et son droit d'exister dans la paix et la sécurité, tandis qu'Israël a reconnu l'OLP comme le représentant du peuple palestinien. Cependant, les accords d'Oslo n'incluaient pas l'établissement d'un État palestinien, laissant la question aux négociations futures sur un accord permanent. En 2003, le Quatuor pour le Moyen-Orient – l'ONU, les États-Unis, l'UE et la Russie – a publié une feuille de route pour la paix israélo-palestinienne, qui stipulait qu'un État palestinien internationalement reconnu dans des frontières temporaires, présentant toutes les caractéristiques de la souveraineté, serait établi. au cours de la deuxième phase du plan, tandis que la troisième phase comprendrait des négociations entre les deux États sur un accord permanent. Le Conseil de sécurité de l'ONU a approuvé le plan, mais alors que les deux parties l'ont accepté, le plan n'a pas été mis en œuvre.

La pression palestinienne pour une reconnaissance internationale

En 2011, à la suite de tentatives infructueuses pour parvenir à un accord sur le statut final lors du processus d'Annapolis 2007-08 et des pourparlers Mitchell 2010-11, les Palestiniens ont décidé de concentrer leurs efforts sur la reconnaissance internationale d'un État palestinien. En septembre 2011, le président de l'Autorité palestinienne (AP) Mahmoud Abbas (Abu Mazen) a demandé à devenir membre à part entière de l'ONU, mais les États-Unis ont averti qu'ils opposeraient leur veto à une telle résolution, bloquant cette décision. En octobre 2011, l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture a approuvé la Palestine en tant que membre, et en novembre 2012, l'Assemblée générale des Nations Unies a reclassé son statut à celui d '«État non membre observateur». Parallèlement, de nombreux États d'Amérique latine – dont le Brésil, l'Argentine et le Chili – ont annoncé leur reconnaissance d'un État palestinien en 2010 et 2011 et ont ouvert des ambassades à Ramallah.

Au cours des efforts de médiation du secrétaire d'État américain John Kerry en 2013-14, les Palestiniens ont accepté de renoncer à leur demande de reconnaissance, mais après l'échec des négociations de l'été 2014, l'effort a été renouvelé et plusieurs parlements européens (parmi lesquels ceux du Royaume-Uni) , La France et l'Irlande) ont appelé à la reconnaissance d'un État palestinien. Le Parlement européen a également adopté une résolution dans cet esprit. Néanmoins, un seul État européen – la Suède – a officiellement annoncé sa reconnaissance de facto, en octobre 2014, faisant passer le statut du bureau de représentation palestinien à celui d'une ambassade et qualifiant l'accueil d'Abbas de visite de chef d'État. Cependant, la Suède n'a pas ouvert d'ambassade à Ramallah et la représentation suédoise est restée au niveau d'un consulat à Jérusalem-Est. Divers États de l'UE ont déclaré qu'ils favoriseraient la reconnaissance au moment «approprié» et dans le cadre d'un accord de règlement israélo-palestinien. En 2016, la France a lancé une initiative de paix et a annoncé qu'elle reconnaîtrait un État palestinien en cas d'échec du plan. Les responsables français ont par la suite retiré cette promesse, et lorsque l'initiative a échoué, la France n'a pas reconnu la Palestine.

Les partisans de la reconnaissance – dont certains dans le camp de la paix d’Israël – font valoir qu’une telle démarche ferait progresser le processus de paix et offrirait une structure plus équitable dans les négociations entre les deux parties. Ils soutiennent également qu'étant donné l'impasse dans le processus de paix, la non-pertinence croissante de la vision à deux États et l'inquiétude quant à l'escalade de la violence, la reconnaissance préserverait le principe des deux États, renforcerait les modérés palestiniens et offrirait au public palestinien un horizon politique. . En revanche, les critiques affirment que l’outil de reconnaissance ne doit pas être utilisé au mauvais moment et que le faire sans un accord entre les deux parties réduirait l’incitation des Palestiniens à progresser dans les négociations. La discussion de la question soulève également la question juridique de savoir si l'Autorité palestinienne remplit les conditions requises pour la reconnaissance en tant qu'État, et si la reconnaissance comprendrait une référence aux frontières ou les laisserait à déterminer dans un futur accord (il convient de noter que la déclaration d'Israël d'indépendance n'a pas non plus déterminé les frontières).

Et ensuite?

En conclusion, si la reconnaissance a été discutée dans le passé dans le cadre d'un futur accord israélo-palestinien, plusieurs Etats européens la considèrent aujourd'hui comme une réponse à l'annexion. Une décision de reconnaissance ne nécessiterait pas de consensus, et chaque membre de l'UE pourrait décider par lui-même. Bien que la reconnaissance soit une expression de protestation contre l'annexion, elle ne constituerait pas une sanction européenne contre Israël, et serait plutôt perçue comme une mesure d'équilibrage destinée à préserver la faisabilité de la vision à deux États et à renforcer l'AP contre la menace. d’effondrement et d’escalade. D'une part, les représentants de l'AP semblaient préconiser la reconnaissance en réponse à l'annexion. Par exemple, le Premier ministre palestinien Mohammad Shtayyeh a exhorté les États membres de l'UE à le faire. D'un autre côté, les responsables de l'AP ont également parlé d'une option concurrente, à l'autre bout du spectre diplomatique: déclarer le démantèlement des institutions de l'AP et «remettre les clés» à Israël en cas d'annexion.

La reconnaissance est en grande partie une mesure symbolique qui n'augure pas nécessairement un changement de facto sur le terrain, comme ce fut le cas avec les déclarations de reconnaissance antérieures qui n'ont pas entraîné de changement de fond. Néanmoins, une vaste initiative de plusieurs membres de l'UE – en particulier de la part d'États clés comme l'Allemagne et la France, ainsi que du Royaume-Uni, qui a quitté l'UE – pourrait avoir une importance diplomatique importante en termes de légitimation internationale des Palestiniens et affecter la réponse internationale aux La politique d'Israël en Cisjordanie.

Le Dr Lior Lehrs est chercheur en politique et directeur du programme sur le rétablissement de la paix israélo-palestinien à Mitvim. Il est chercheur postdoctoral à l'Institut Leonard Davis pour les relations internationales de l'Université hébraïque de Jérusalem. Les opinions exprimées dans cette pièce sont les siennes.

Photo par Dursun Aydemir / Agence Anadolu / Getty Images

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